一　前言

        管理城市扩展是美国众多环境政策中最重要的一项。近年来,美国规划界出现了“精明增长”(smart growth)、“增长管理”(growthmanagement)、“填充式开发”(infill development)以及“新城市主义”和“区域城市”等众多理论与思潮。这些理论思潮都致力于解决城市蔓延所带来的严重社会、经济和环境问题,如城市低密度无序扩张大量吞噬自然景观和农田资源,郊区化引起旧城中心衰落,城市内部出现阶层与种族分化,市政设施效率低下,交通拥挤及郊区缺少社区氛围等。这些思想各有侧重,如“新城市主义”更为侧重物质空间设计对于城市发展的意义,并且相对晚些才涉及争论已久的城市化无序蔓延的问题,而“精明增长”更多涉及发展政策与法规的内容。但它们都涉及一个相同的内容,即“不断增长中的大都市地区范围的确定问题”[2]。而设定“‘城市增长边界(Urban GrowthBoundary,UGB)’作为一种日益流行和富有成效的方法,可以帮助将开发控制在指定的地区内”,因而成为各界的共识。“城市增长边界”概念对美国一些州控制蔓延和土地保护的相关法规政策的制定,及规划方法的形成有着重要的影响。本文主要对这一概念的起源、特征和相关内容进行分析述评,然后针对我国的一些类似问题进行比较与探讨,以期对我国的城市体系、方法和管理等有所借鉴。

        二  美国城市增长边界的概念与内容

        1. 城市边界与城市蔓延

        城市蔓延的一个巨大问题就是城乡边界趋于模糊。佛罗里达增长管理规划(1998)中所描述的蔓延特征是:“大面积的低密度和单一功能的跳跃式、放射状、带状或条状开发;使得城市和乡村功能区边界和范围模糊不清;自然资源和农业土地未能得到保护;公共设施未能充分利用,土地利用方式超过了设施的成本”等。因此,如何清晰区分城乡边界,保护自然景观和农业区域是控制蔓延的核心内容。

        划定边界来堵挡城市的无序蔓延以保护农田和自然资源并不是一个新思想,其早期典型例子如伦敦绿带。但绿带作为其时代的产物,具有不可避免的局限性。如绿带最初规划的时代背景受战争和农业萧条影响颇深,其主要目标是限制城市和保护农业生产。但是到了1970年代,有呼声应将城市居民的需要放到第一位。特别在二战后住房严重不足的年代,有人认为占用部分绿带可以解决25万人的住房。在此形势下实际上有几乎四分之一的面积被挪作不合规定的用途,如住宅、工厂和交通设施。同时,由于绿带距离较远,使用效率并不高。而后来的一系列举措,如根据“乡村法”设立的利河谷地(Lea Valley)和科恩河谷地(ColneValley)等“乡村公园”使得绿带开始走向与城市功能的有机融合。除此之外,早期绿带的一个重要不足就是,事实证明通过环形绿带来限制城市的发展是不现实的。尽管伦敦绿带对于控制大伦敦建成区的蔓延确有成效,但是紧邻绿带以外的地区却发展很快。可以说,绿带能够限制伦敦的发展,却不可能限制整个英格兰东南部的发展。实际上伦敦以一种内在的、不易捉摸的方式,藉由人们工作和居住的社会条件及通勤活动在继续发展。Peter Hall曾指出,早期的伦敦绿带研究,如1942年斯科特的《关于乡村土地利用的报告》和1944年艾伯克隆比的《大伦敦规划》,都没有考虑到战后英国(尤其是东南部)人口的激增,也没有预料到1980年私人小汽车普及的影响。而绿带对于伦敦其实是一种“围困”,加之其他原因,使得伦敦在上世纪60年代后的发展其实趋于停滞[5]。相反,绿带外圈(OuterRing)人口大量增加,且每日有大量通勤族经过绿带到伦敦市中心工作谋生,这直接促成了后来的新城镇建设。巴黎在短暂模仿伦敦尝试利用绿带限制发展之后,在1965年的SDAU2RP规划中开始有意识地在其外围地区为新的城市化提供可能的发展空间,即城市规划方针从“以限制为主”开始向“以发展为主”转变。在塞纳、马恩和瓦兹河谷划定的两条平行城市发展轴线,及作为新的地区城市中心的、其上设置的8座新城,使巴黎沿两条主轴成为了“多中心城市”。因此,实践证明,城市增长边界与城市蔓延问题是相伴而生的。而它的作用不仅仅是设置一道屏障和界限以防止城市的无序蔓延,还需要划出重要的自然保护区域并提供市民休闲游憩之所,更重要的是为城市未来的潜在发展提供合理的疏导。而后者恰恰是美国“城市增长边界”概念的核心。

        2.美国城市增长边界的概念与内容

        在美国控制蔓延的各种对策中,对城市范围及边界的研究都被置于核心位置。如“新城市主义”强调“大都市区域是具有地理界限的有限空间。这些地理界限的来源是地形、分水岭、海岸线、农田、区域公园和江河流域等……发展不应使大都市的边界变得模糊或消失”。“精明增长”研究在2000年9月发起的一项全美民意调查表明, 83%的民众同意“在现有城市和郊区之外建立由绿地系统、农田、森林等构成的空间区域,为开发商设立控制开发的边界”。在它们的研究和实践中,“城市生长边界”都被视作一种严格控制蔓延并引导合理增长的规划途径。“城市生长边界”对于蔓延的控制是通过划定允许城市发展的界限,划出若干“拟发展区”供开发公司发展,各新开发区之间用永久性的绿带隔离,并以公共交通将它们连接,然后根据需要选择不同的开发密度,并赋予边界一定的灵活性,在必要时可允许调整。

        新城市主义用比喻形象地指出了城市增长边界的内涵。他们认为,城市增长边界是一种用于控制和指导城市增长和区域规划工具,包括了城市边界与郊区边界。它们可以分别描述为湖坝模型(Lake&Dammodel)和河堤模型(Stream&Leveemodel)。城市边界在城市周围形成一道独立、连续的界限来限制城市的增长,就像是用大坝来限制不断上涨的湖水一样。郊区边界则用层层防线环绕着开放空间,就像是河堤保护着有用的土地,让城市的扩张像洪水一样在控制之下穿过。这两种模式在不同方面都有其自身的含义。

        这两条边界也许重合,也许分开,但它们的目标是一致的,即通过有意识的规划,使城市的肌理沿交通廊道得到引导,而剩下的楔形乡村地带在这些交通廊道之间存留了下来。这些楔形用地不规则但却是连续的系统,是由自然形态特征集合而成的。某种意义上,划出“城市生长边界”的目的是“鉴别区域中在哪里发展、哪里不能发展以及如何合理的发展”,是“精明的增长与精明的保护”(smart growthandsmart conservation)策略的具体体现。这从Buurenvan及Kerkstra提出的“框架概念”(frame2workconcept)可以进一步的理解:自然环境、生态系统及其所处的土地网络提供了“低动态”(lowdy2namic)的框架,所谓的低动态即是指它们的变化应该相对较小,这样才能维护生态环境的稳定性;人类活动、经济开发等“高动态”(highdynamic)活动则可以在框架的网眼中进行。在此基础上,可以认为同样的持久性还体现在保持场地在时间与文化历史上的可辨认性,如采用乡土植物、尊重原有用地格局、保存当地文化脉络等等。

        作为一种理论模式,“城市生长边界”强调了新的开发方式,即要在适当的地方进行适当的高质量开发。而保护绿色空间既是控制蔓延的目标,也是阻挡城市蔓延的有力屏障[11]。同时,通过“从控制城市蔓延的角度来制订总体规划”可以在保护绿色空间的基础上制定积极的规划策略,从而指导实际的发展。下面从三个方面介绍美国一些州的具体做法。

        (1)保护重要自然资源和生态敏感区域,划分非建设区

        划出发展区的前提是首先划出限制发展区。以华盛顿州为例,其“增长管理法”(GrowthManage2mentAct, GMA)认为人口的增长与自然资源的保护是相互依赖、相互联系的两方面,关键在于取得两者兼容的方式。在具体实施上,该法要求规划师首先将那些对于自然资源保护极为重要的区域鉴别出来并分类,例如湿地、林地、海岸、农地和矿地等,强调破坏后的生态恢复要比提前保护昂贵得多。美国各州所采取的保护农田、野生动物栖息地、流域和风景资源的大尺度方法有所不同,包括建立全州范围的森林和农田保护区网络的策略,以俄勒冈州为代表;实施全州范围的乡村保护激励计划,如马里兰州的“精明增长”计划已经开始建立保护农村遗产的内容,即在农业、森林、自然资源和文化资源丰富的地区有目的地建立绿带,防止城市扩张的侵袭;还有发起旨在限制开发的区域栖息地保护计划,例如内华达州克拉克县就为保护79种生物制定了此类计划。

        针对“何种类型的乡村景观应该得到保护”的问题,建立具有栖息地、农地、森林和文化遗产保护以及提供休闲资源功能的综合保护网络是一个核心举措[3]。廊道无论从景观生态学和生物保护的意义上来看,还是在新城市主义所提倡的“区域城市”中都是一个关键要素。新城市主义认为“区域开放空间规划十分重要,通过绿道构建起廊道网络而非破碎的片段更为关键”。廊道包括了自然或者人工基础设施的各种连接性元素。人工廊道的作用主要联系各功能体,自然廊道则主要将区域中最需要保护的自然景观联系并保护起来[ 1]。“增长管理法”在一些州的颁布对于早先兴起的绿道建设(green2way)是一个有利的促进。

        不少学者都将生态基础设施(ecological infra2structure,也有称为green infrastructure)当作一种新的开放空间规划和土地保护策略来看待[12, 13]。如JohnRandolph将相互联系的开放空间与绿道网络称为生态基础设施,并认为近来最好的生态基础设施规划是始于2001年5月马里兰州的绿图计划(Maryland’sGreenPrint program)。该计划的首要目标是“保护最为重要的、相互联系的,对当地的乡土植物、野生动物的长久生存以及依赖于清洁的环境和丰富的自然资源的产业发展具有至关重要作用的自然网络”。在他看来,实现EI(GI)的保护是实现精明增长以及实施增长管理的基础。